Зачем регионам реформа госконтроля?

Региональный аспект обеспечит качественный скачок эффективности государственного контроля и надзора

Государственный надзор и контроль — это важнейшая функция государства. С помощью контроля государство принуждает хозяйствующие субъекты к исполнению законодательства, к качественному исполнению тех обязательств, который хозяйствующий субъект взял перед обществом и гражданином. Но главная функция государственного контроля и надзора – это защита интересов граждан: их права на получения качественных товаров и услуг, обеспечения сохранности их имущества, здоровья и жизни.

Проблема в том, что сегодня государственный контроль в России все еще архаичен, громоздок и недостаточно эффективен. Так сложилось исторически — сегодняшняя система во многом выросла из советской идеологии тотального контроля. Контролируется все везде всегда и каждодневно.

В результате в России действует сорок контролирующих организаций, существует двести видов контроля, в год проводится один миллион семьсот тысяч проверок, а в рамках контрольной деятельности к предпринимателям предъявляется два миллиона требований.

Естественно, что такая система дорога: проверяющие организации необходимо содержать, обременительна для предпринимателей: издержки бизнеса связанные с контролем, составляют около 5% ВВП, и главное не достаточно эффективна. Если у вас два миллиона требований, то все они выполнены быть не могут. А система, которая заведомо невыполнима, не может быть эффективной. Если все требования все равно нельзя выполнить стоит ли пытаться выполнять часть из них?

Поэтому необходима срочная модернизация системы государственного контроля и надзора. Эта необходимость была осознана на уровне правительства и 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам утверждена Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

Программа предполагает решения восьми задач. Но ключевыми, на наш взгляд, являются четыре, именно они позволяют «расшить» те узкие места, которые есть сегодня в системе контроля, остальные четыре на основе решения первых четырех задач позволяют развить систему государственного контроля.

Первая задача — это переход на модель управления рисками. Громоздкость и неэффективность современной системы контроля связана с необходимостью постоянно и каждодневно контролировать огромное число объектов и сфер деятельности. Но если что-то исключить из системы контроля, то она перестанет быть системой защищающей граждан от опасности.

Действительно, ничто несущее потенциальную опасность не может быть исключено из сферы государственного контроля. Но дело в том, что уровень опасности (масштаб угрозы) у разных объектов может быть разный. Очевидно, что в случае с атомной электростанцией масштаб угрозы будет выше, чем в случае с офисным зданием. Также важна вероятность возникновения угрозы: понятно, что в засушливом районе вероятность пожара выше, чем в районе с повышенной влажностью. Используя критерий масштаба и вероятности угрозы, можно распределить объекты по уровням (категориям) риска. Сегодня предлагается, чтобы таких уровней (категорий) было шесть. Естественно, в соответствии с уровнем риска должны быть определены масштабы глубина и частота проверок. На самом высоком уровне частота проверок должна быть максимальной, на самом низком — минимальной. В результате ни одна опасность не выпадет из поля контроля, но общую нагрузку удастся существенно снизить за счет уменьшения числа проверок объектов с низким масштабам угрозы. Сегодня такая работа по классификации объектов уже ведется

Опираясь на решение этой задачи, легко можно решить вторую: резкое сокращения числа требований к хозяйствующему субъекту. Очевидно, что два миллиона требований — это избыточно. Необходимо выявить те требования, без исполнения которых обеспечение безопасности невозможно. Причем требования должны быть распределены по категориям: в одних их будет больше, в других меньше.

Но сокращение числа требований это только половина дела. Необходимо, чтобы оставшиеся требования были четко актуализированы и опубликованы. Это позволит хозяйствующему субъекту точно понимать, что от него могут потребовать. А значит, у него появится возможность ликвидировать угрозу в ходе систематической работы, а не аврально при выявлении этой угрозы в ходе проверки. Кроме того публичность требований позволит снизить возможность субъективизма и коррупции в контрольной деятельности, что очень важно, особенно для регионов.

Модель управления рисками позволяет решить третью задачу: это принципиальное изменение критериев оценки контрольной деятельности. В рамках проекта предлагается оценивать результаты контрольной деятельности не по количеству проверок или выявленных нарушений, а по размеру ущерба: большой ущерб — контролеры работают плохо, маленький — хорошо. Это разумный подход. Во-первых, он отражает интересы общества – обществу важно отсутствие ущерба, а не процесс проверки. Во-вторых, такой подход превращает инспектора и проверяемого из противников в союзники. Цель у них одна — предотвратить возможный ущерб. Это меняет весь процесс контрольной деятельности.

И наконец, четвертая задача, использование информационных технологий – создание единого информационного поля контроля. Именно решение этой задачи позволит выполнить задачу номер два, и актуализировать требования к объекту проверки, а главное — сделает публичной и предсказуемой всю контрольную деятельность.

И что же у нас получилось? Государственный контроль необходим, в первую очередь для обеспечения безопасности и прав граждан. Но в своем нынешним виде система контроля громоздка, дорога и недостаточно эффективна. Для повышения эффективности системы утверждена Программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности». В рамках этой программы изменится идеология контрольной деятельности – переход от тотальных проверок к управлению рисками; сократится количество требований к хозяйствующему субъекту; изменятся критерии оценки результатов контрольной деятельности; создается единое информационное поле контрольной деятельности. Выполнение этих, и ряда других задач программы позволит перейти к современной системе государственного контроля.

Осуществление этой программы очень важно для России, но ещё более важно оно для российских регионов.

С одной стороны, только наличие региональной развертки делает программу целостной. Если программа не доходит до регионов, то это не программа, а декларация. С другой стороны именно на региональном уровне программа даст максимальный эффект. Во-первых, потому что именно на региональном, и особенно местном, уровне наиболее велика опасность субъективизма и коррупции. Во-вторых, потому что объекты повышенной опасности зачастую находятся под федеральным контролем, в регионах же объектами контроля являются объекты с меньшим уровнем риска, а значит, на этом уровне стоит ожидать наибольшее сокращения числа проверок и требований к хозяйствующим субъектам. То есть действительно эффект будет максимальный.

Для региональной развертки программы осуществляется проект «Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях». В рамках этого проекта решаются те же задачи, что и на федеральном уровне, но с учетом региональной специфики. Будут выделены те же шесть категорий риска, но на основании тех предложений, которые даст региональная власть, также будут выработаны и критерии эффективности контрольной деятельности, и требования к хозяйствующим субъектам. Свой вклад внесут регионы и в единую информационную сеть. И такой подход единственно верный: слишком велики региональные различия в огромной России – для одних регионов главным риском являются пожары для других наводнения, для третьих что-то ещё. Учесть такую региональную специфику не просто, но если это удастся, можно будет добиться резкого скачка эффективности системы.

Дмитрий Журавлев, директор Института региональных проблем