Выступление Д.Журавлева в Брюсселе. Тезисы

Дорогие друзья, сегодня хотелось бы поговорить об истории советского государственного аппарата.
Казалось бы, что эта тема уже исчерпала себя. Но в действительности она очень важна. Что греха таить, вне России очень любят говорить об «особенностях России» вкладывая в это словосочетание негативный смысл. Мне бы хотелось на примере важнейшего института – кадрового механизма – показать, что «особенности России» — явление историческое, и никак не негативное.
Специфика советского общества состоит в том, что кроме государства и народа в этом обществе ничего нет. Нет частной собственности, а, следовательно, и классов. Нет гражданского общества, а значит и общественных структур. Нет негосударственной прессы. Судебная система партии, профсоюзы, молодежные и даже детские организации являлись частью единой государственной системы. Это особое положение государства в обществе создавало главную проблему этого общества и государства. Отсутствие внешних по отношению к государству общественных систем, ограничивающих самим фактом своего существования, независимость государственного аппарата, приводит к тому, что отдельные подразделения государственного аппарата или чиновничьи группировки получают возможность действовать исключительно в собственных интересах, что резко снижает КПД государственной машины, а, в конечном счете, ведет к её развалу. Для преодоления этой проблемы в советском обществе есть только один путь – диктатура, которая принудит чиновника исходить не из частных интересов, а из интересов системы в целом. Создание такой диктатуры было главной задачей сталинских преобразований в области управления и главной его заслугой перед советской властью. Конечно, сталинская диктатура противоречива: это диктатура над государственным аппаратом, единственным инструментом которой является сам государственный аппарат. Сталину удалось разрешить это противоречие. Одним из путей решения было создание системы кадровой работы. Чтобы решить поставленную выше задачу, система кадровой работы должна соответствовать следующим требованиям:
1. Система должна находиться под эффективным контролем верховного правителя – вождя. Только в нем в вожде чиновник должен был видеть источник собственной власти. Судьба любого чиновника должна быть в руках вождя. Назовем этот принцип принципом абсолютной управляемости;
2. Она должна быть вертикально выстроенной. И представлять собой целостный механизм, ведущий кадровую работу во всех органах государственной власти в центре и на местах, без какого-то ни была изъятья. Назовем этот принцип принципом вертикальной полноты и целостности;
3. Система должна иметь подчиненный вождю, но абсолютно независимый от других структур кадрового механизма и власти вообще, аппарат контроля, сбора и подачи информации. Назовем этот принцип принципом множественности информационных потоков;
4. Государственный аппарат, сформированный с помощью этой кадровой системы должен быть способен выполнять любые поставленные перед ним вождём задачи. Назовем этот принцип принципом эффективности;
5. Критерии отбора должны быть формализованы. (Под формализацией мы понимаем в данном случае, способность применять критерии автоматически, независимо от позиций применяющего их чиновника). Назовем этот принцип принципом объективности критериев.
Кадровый механизм, распределяющий главное богатство такого общества – саму власть — является главным орудием в установлении и поддержании этой диктатуры. Но для того чтобы выполнить эту задачу, сам кадровый механизм должен строится и функционировать на принципе абсолютной управляемости. Этот принцип должен стать категорическим императивом. Всё что укрепляло управляемость, принималось и поддерживалось, все, что её ослабляло, отвергалось и уничтожалось. Если этот принцип удается реализовать, государственный аппарат становится не просто объектом управления со стороны вождя, а вообще теряет самостоятельность и становится орудием в руках вождя. С точки зрения той главной цели, которую ставил вождь перед кадровым механизмом, этот механизм должен быть строго вертикально выстроен и един, то есть должен вести всю кадровую роботу в государстве без какого-то изъятья. Для выстраивания кадрового механизма были использованы те структуры партийного аппарата, которые уже существовали. В партии большевиков существовала система учета членов партии. При формировании кадрового аппарата, отделы учета были преобразованы в «орграспредотделы», которые по определенным критериям вырабатывало список кандидатов на занятие той или иной должности. С появлением отраслевых отделов список согласовывался с ними, после чего бюро соответствующего комитета, на основе данного списка производил выбор и «утверждал» на должность того или иного кандидата. При этом окончательное решение принимал секретарь соответствующего комитета. Он же нес за это решение персональную ответственность, которая при Сталине простиралось вплоть до высшей меры. На вершине этой вертикали стоял ЦК партии.
Во главе партийного аппарата стоял Секретариат, главой которого был Генеральный секретарь (Пост генерального секретаря был введен в 1922 году, и, фактически отменен в 1934 Уставом, принятым на 17 съезде, далее секретариат возглавлял тот секретарь, который входил в Политбюро), он фактически принимал кадровые решения и утверждал инструкции. Кандидатуры на замещение должностей и проекты инструктивных документов для него готовил Орграспредотдел ЦК (в разное время назывался по-разному). Вертикальная управляемость, целостность кадровой системы достигалась за счет того, что секретарь комитета «рекомендовался» вышестоящим комитетом, им же утверждались инструкции, обязательные для исполнения. Советы по кадровым вопросам, исходящие сверху, имели силу приказов. Полнота достигалась тем, что иного механизма занятия должностей, кроме как через партийную рекомендацию не существовало. Чтобы кадровый механизм работал так, как необходимо должен, лишь исполнять заданные не им правила и процедуры. Но как можно задать процедуры и правила извне? Только одним способом, создав единые принципы и процедуры для всей системы, которые задает высшая власть — вождь. Но такие принципы могут быть только формализованными. Формализация как необходимое требование к критериям кадрового отбора и определяет отбор самих критериев. Любые требования к кадрам, которые не могут быть формализованы, из списка критериев исключается. Поэтому главным критерием отбора оказывается опыт руководящей работы. Право занимать ту или иную должность определялось наличием опыта работы в равной или нижестоящей руководящей должности. Этот критерий высоко технологичен. С его помощью можно заранее иметь списки кандидатов на любую должность. При этом знание о конкретном человеке совершенно не нужны. Само применение критерия доводит формализацию кадровой работы до предела. Поэтому данный критерий становится центральным критерием кадрового отбора. Применение соответствующим кадровым институтом соответствующих кадровых критериев это и есть кадровый механизм. С легкой руки Вослендского этот механизм получил название «Номенклатура». Это достаточно эффективный кадровый механизм, действующий в полном соответствии с выделенными нами принципами и позволяющий кадровой системе выполнять те задачи, которые на неё возложены. Этот механизм имеет вход—способ привлечения людей в систему, внутреннюю траекторию — вертикальный лифт. Применяя его, можно удовлетворить потребность государственного аппарата в кадрах и создать динамичный, но устойчивый и стабильный государственный аппарат.
Но кроме принципов, которые были явно выражены, были и принципы, которые не имели своего инстуционального выражения. И первый из них это принцип эффективности. Принцип эффективности по Сталину реализовался в лозунге: «Сделай, или умри». Перед руководителем ставилась конкретная задача, за исполнения которой он рос по служебной лестнице, а за провал наказывался вплоть до изгнания из номенклатуры или уничтожения. А кадровый чиновник отвечает за неправильный подбор кадров. Происходит жесткий отбор, который мотивирует государственный аппарат на эффективную работу. Таким образом, можно сказать, что принцип эффективности может быть и должен быть реализован советской кадровой системой, что давал советскому государственному аппарату возможности, которых не было ни у какого другого. Но достигнуть этого можно было лишь с применением насилия или угрозы насилия. «Эффективность по Сталину» человека не учитывает, она внегуманна. Но для системы, где государство и люди, его составляющие, всего лишь инструмент в руках вождя, это естественно.
Но эффективной работе аппарата мешали неизбежные искажения информации, возникающие в государственных системах. Так как государство было не только единым, но и единственным общественным институтом в СССР, то информационные искажения должны были достигать грандиозных размеров. Поэтому создавалась множественность информационных потоков. Кроме управленческой вертикали функционировали контрольная (система КПК) и репрессивная (ВЧК, НКВД), каждая из которых подчинялась только верховной власти и взаимно контролировала друг друга. Благодаря вышеназванным механизмам советская власть и её кадровый механизм обладали достаточной информацией, что бы эффективно исполнять свои задачи.
Сталинская система была эффективна, но неустойчива. Она функционировала с помощью насилия. Результат достигался с помощью давления на общество и в первую очередь на государственный аппарат. Но общество не может жить под постоянным давлением, при первой возможности он от этого давления избавляется. Аппарат терпел диктатуру до тех пор, пока не мог существовать без неё.
После смерти Сталина фактически были демонтированы и принцип эффективности и принцип множественности информационных потоков. В результате этого кадровый механизм из средства ограничения чиновничьего эгоизма превратился в средство обеспечения этого эгоизма. Чем это закончилось, все мы знаем по 80-м – 90-м годам.
Постсоветская демократическая Россия первоначально отказалась от советского наследства. Был реализован принцип выборности всех органов власти. Но в условиях слабой развитости гражданского общества это привело не к рассвету демократии, а к управленческому хаосу. Поэтому в 2000-х годах в российской системе управления были воспроизведены элементы советской системы. Наиболее яркие примеры тому – создание института полпредств и введение назначения губернаторов. Но, по мере развития гражданского общества эти элементы либо меняют свою сущность, либо исчезают.
Какие же можно сделать выводы? Советская система кадровой работы это не болезнь общества, а единственно возможный механизм управления в условиях отсутствия гражданских институтов. Советские элементы в современной российской системе управления – это вынужденный ответ на слабость гражданского общества, когда государство вынуждено заменять собой гражданские институты. Если это и болезнь, то болезнь роста.