Коррупция. Причины, формы и последствия.

Тема коррупции, наряду со спортом и политикой, одна из любимых тем, обсуждаемых в нашем обществе. Президент России Дмитрий Медведев уделил этой теме существенную часть своего послания. Такое положение естественно. Коррупция – это одна из форм взаимодействия государства с обществом. И чем больше роль государства в жизни общества, тем важнее для общества тема коррупции. В России роль государства традиционно огромна, а в условиях кризиса значение государства возрастает многократно.

Коррупция давно признана злом. Но многовековая борьба с ней так и не увенчалась значительным успехом. В чем причина этого? Что это за бессмертный дракон, борьба с которым в течение многих веков не дает ни каких результатов?

Современное российское, да и западное общество, возникли из того строя, который мы по привычке и для простоты будем называть «феодальным». При таком строе местная власть получала в свое полное распоряжение все государственные доходы со своей территории, в обмен на что должна была управлять этой территорией и содержать войска необходимые для её защиты. В такой ситуации личные средства правителя и государственные средства, находящиеся в его распоряжении, невозможно отделить друг от друга – правитель является таким же собственником своего куска государства, как монарх собственником всего государства. Из этого и возникла феодальная раздробленность. С появлением абсолютной монархии представители государства ещё довольно долго продолжали получать в оплату своего труда часть государственных доходов. Наиболее ярким примером этого является поместная система. В данной системе в обмен на получение части дохода с некоторого количества государственной земли, дворянин должен был идти воевать и привести с собой определённое количество вооруженных и обученных воинов. В России такая система просуществовала до эпохи Петра I, а в Польше до конца 18 века. В западной Европе до конца 18 века существовала система продажи должностей. Покупая должность, человек знал, что он вернет все потраченное и получит прибыль за счёт населения, власть над которым он купил вместе с должностью. В России всё было ещё проще: существовало система кормления при которой государственный аппарат не получал жалования, но имел право законно взимать поборы с населения. Конец узаконенному мздоимству положил Пётр. Таким образом, можно утверждать, что поборы представителей власти с населения довольно долго были основной формой оплаты труда государственных служащих.. Взятки, следовательно, это форма взаимодействия государства и общества, при которой государство перекладывает содержание своего аппрата непосредственно на плечи общества. В условиях средневековья с его постоянным недостатком денег, неразвитостью транспорта и связи, другой формы взаимодействия и быть не могло. Тем более что это было экономически выгодно, так как власть получала чистую прибыль, оставляя все расходы подданным.

Но по мере развития государства, эта форма из наиболее выгодной для государства превратилась в весьма невыгодную, и даже опасную. По мере укрепления абсолютной власти монарха и его роли как фактического собственника государства, началась борьба с коррупцией. Монарху—собственнику нужны были наемные служащие, получающие фиксированную зарплату, а не акционеры–совладельцы, участвующие в доходах и способные претендовать на относительную независимость. Началась масштабная борьба с коррупцией. Но серьезных побед в этой борьбе государство так и не одержало. Чтобы ответить на вопрос, почему коррупция так живуча, давайте попытаемся ответить на вопрос, что такое коррупция?

Абсолютная монархия превратила государственных служащих в наемных работников, с твердым жалованием. Но функции этих наёмников остались те же, что были и у феодальных правителей: организация вооруженных сил, командование войсками, управление территориями, реализация крупных государственных проектов, контроль над частными сферами жизни, в первую очередь над частной экономикой, чтобы иметь возможность использовать её в государственных интересах, и так далее. Возникло противоречие между новым социальным положением государственного служащего — наемника и его управленческой функцией: человек, распоряжающийся огромными материальными богатствами, человек, от решения которого зависят судьбы многих людей, является простым наемником на твердом окладе. Коррупция это форма разрешения данного противоречия: незаконное изъятие чиновником в свою пользу некого объема материальных благ из сферы, в которой он действует. Коррупция – это рента за использование ресурса, называемого «власть». Государственный служащий сегодня – это феодал, который почему-то не является собственником своего феода. Пока существует это противоречие, существует и коррупция. Любая попытка победить коррупцию останется безрезультатной, пока власть будет принадлежать наемным работникам.

Мне могут сказать: то, что вы описываете – это проблема времен абсолютизма, демократия снимает эти противоречие, так как народ, как высшая власть, контролирует государственный аппарат и ограничивает власть чиновников. Чиновник такой же наемник, как инженер на заводе или врач в поликлинике.

Но так ли это? Острота выше названного противоречия со временем лишь возрастает. Абсолютная монархия по крайне мере предусматривала большие «премии» для своих работников в виде раздачи привилегий, денег, земель. Современное общество считает, что управляющие значительной частью его жизни люди должны быть довольны высокой заработной платой за свой труд. Сегодня общество оплачивает труд государственного служащего, а не результаты этого труда и ту власть, которой этот человек обладает. (С точки зрения демократии это логично: источником власти является народ, власть не принадлежит чиновнику, платить здесь не за что. Беда только в том, что распоряжается властью и использует её именно чиновник. И, если ему не платят за использование ресурса, он берет сам.)

Что же касается общественного контроля над властью, это иллюзия, с помощью которой власть (элита) контролирует общество. Каковы формы контроля общества над властью? Это выборы и прямой контроль «народных представителей над органами власти и управления. Народ может выбирать, и выбирает сам, но кандидатов ему определяет элита. Ещё ни одному «несистемному» кандидату не удалось победить на выборах не только в России, но и в сверхдемократических странах запада. Что же касается прямого контроля общества над органами власти и управления, то он фактически невозможен. Управление государством такая же профессиональная сфера, как бизнес или медицина: управленцев может эффективно проконтролировать только такой же управленец. Но беда в том, что такой контролер – часть элиты, и внутриэлитные взаимодействия для него, для его судьбы многократно важнее, чем абстрактное «служение народу». Непрофессионал же «из народа» эффективно контролировать профессионала просто не может. Под видом народного контроля власть контролирует сама себя. Иллюстрацией этого тезиса может служить главный «народный контролёр» — «Парламент». Непрофессиональный, например советский, парламент никакого контроля над властью не осуществлял. Профессиональный, английский или российский, является частью системы власти, и никакого отношения к народу не имеет. Демократия, ничуть не больше ограничивает коррупцию, чем абсолютная монархия. Скорее, даже меньше. Там был хотя бы монарх, которому коррупция была принципиально невыгодна, а в демократическом обществе единственным последовательным противником коррупции является народ, от которого в системе управления не зависит ничего. Та часть элиты, которая не включена в государственную власть, не является противником коррупции. Для них коррупция не преступление, а способ решения вопросов. Наиболее могущественные «частные лица» давно инкорпорированы в «государственную» элиту. Но даже если предположить, что неключевые представители «нечиновной» элиты попытается бороться с этим злом, то их возможности ограничены непрофессионализмом, и, самое главное – отсутствием инструментов воздействия на государство и форм самоорганизации. Демократия – не защита от коррупции.

Как же победить коррупцию? Ответ казалось бы, очевиден: нужно разрешить вышеназванное противоречие. Самый простой способ решения – это возвращение чиновнику его собственности на власть вместе с соответствующими привилегиями и доходами. Тем, кто скажет, что в наше время это невозможно, посоветуем обратиться к опыту развивающихся стран или к России начала 90-х годов прошлого века. В ельцинской России каждый чиновник, от министра до постового милиционера, действовали в подведомственной сфере. Собственник этой сферы собирал дань (ренту), присваивал доходы, приватизировал, продавал, дарил находящуюся в этой сфере собственность. Так, что возможность возврата есть. Можно даже предположить, что чиновник – собственник может оказаться более эффективен, чем чиновник – наёмник. Более того, для развивающихся стран феодализация государственного аппарата превратилась бы в узаконивание реально существующего положения вещей. Но есть одна беда: в условиях феодальной структуры управления современное общество существовать не сможет. Для каждого феодала главными будут интересы его феода. При таком подходе сохранить современный уровень производства, транспорта и связи невозможно. Сегодня мы сталкиваемся с кризисом, который является результатом эгоизма предпринимателей. Результатом эгоизма чиновных феодалов будет деградация общества и в первую очередь экономики. Деградацию экономики России мы наблюдали в 90 годы. Даже в кризисных условиях такое лекарство окажется опаснее болезни. Если кризис сам приведет к регрессу структуры общества и экономики, тогда феодализация может произойти сама. Но это пока неактуально.

Второй вариант снятия противоречия – это изменения функций, изъятие у чиновника возможности принятия решений, влияющих на жизнь общества, материальное положение и судьбу граждан. Функционал чиновника, таким образом, приводится в соответствие с его социальным статусом наёмного работника. Этот путь очень популярен у либералов. С 18 века и по наши дни борьба с произволом чиновников – главный либеральный лозунг. Сегодня говорят о снижении коррупцеёмкости законов и решений. На практике это означает, что необходимо принимать такие законодательные акты регламенты и инструкции, которые исключили бы возможность для чиновника принимать самостоятельные решения, особенно в сферах, связанных с материальными интересами. В теории это выглядит довольно красиво, практически же неосуществимо. Для того, чтобы лишить чиновника свободы решения, необходимы не просто законы, а подробнейшие регламенты, описывающие практически любой случай. Даже если предположить, что такие документы создать возможно, то это приведет лишь к перенаправлению финансового потока от людей, принимающих решения к людям, пишущим правила игры. Причем находящемся вдали от конкретных событий «писателям» взятки брать гораздо легче, чем ввязанным в борьбу чиновникам. Люди знакомые с бытом Государственной Думы это могут подтвердить. Но дело в том, что создать столь подробные документы, которые исключали бы самостоятельные действия чиновника, просто не возможно. Нельзя учесть все случаи жизни – это во-первых. Любые действия существуют в динамике и условия принятия решения постоянно меняются — это во-вторых. Априорная регламентация работает лишь там, где существует ограниченное и относительно небольшое количество возможных решений, и где условия не меняются со временем, или меняются крайне редко. К сожалению, большинство сфер государственного управления весьма динамичны и вариантов решения в каждом конкретном случае множество. Поэтому можно уменьшить власть отдельного чиновника, но лишить его власти не удастся.
Таким образом, можно сказать, что разрешить вышеназванное противоречие в современных условиях невозможно. «Феодальное» решение разрушительно, либеральное – неосуществимо. Может быть, когда-нибудь, с развитием системы связи и коммуникаций, человечество сможет обойтись без людей, профессионально управляющих государством, но едва ли это произойдет скоро.

Но если противоречие сегодня неразрешимо, то и коррупция сегодня неуничтожима. Да, уничтожить коррупцию не удастся, но её можно уменьшить. Коррупция – это действие, направленное на обогащение. Уменьшить объём коррупции можно, сделав её менее выгодной. (К сожалению, сделать её совершенно невыгодной можно только в том случае, если передать чиновникам в собственность все то, чем они управляют, как наёмники. Но, как мы писали выше, это лекарство – опасней болезни).

Пути уменьшения рентабельности коррупции известны. Их два, и о них говорил в своем послании Президент Медведев. Первый путь – это наказание. Чем жестче наказание, тем выше риски в коррупционной операции. Ни кто не станет брать маленькую взятку, если за это грозит смертная казнь – риск и выгода несоизмеримы. Широко распространена точка зрения, что наказание является главным средством борьбы с коррупцией: за преступления надо карать, и тогда преступлений не будет. К сожалению, опыт показывает, что самые жестокие наказания не приводят к уничтожению коррупции. Не было более последовательного и жестокого борца с казнокрадством и взяточничеством, чем Петер Великий. Казнь князя Гагарина сохранилась в памяти народной. Но именно при Петре процветал самый знаменитый взяточник России Александр Меньшиков. В современном Китае за коррупцию тоже казнят. И власти не стесняются применять казни. Но даже самый неисправимый оптимист и поклонник китайского пути не может сказать, что в Китае коррупция побеждена или существенно уменьшена.

Наказание необходимое, но недостаточное средство борьбы с коррупцией. Почему? Да потому, что наказание не является неотвратимым. Неотвратимым оно не является по тому, что не одна правоохранительная система ни по одному виду преступлений просто не может достичь сто процентной раскрываемости. В случае с коррупцией процент наказанных преступников ещё ниже. Причина этого очевидна. Ловить преступников – чиновников должны такие же госслужащие, как они сами. И дело не только в том, что органы пресечения коррумпированы не в меньшей, а, может быть, и в большей степени, чем другие сферы государственного управления. (честных сотрудников там достаточно и сейчас). Дело ещё и в том, что все чиновники работают в рамках одних и тех же механизмов, и поймать высокопрофессионального чиновника, а особенно группу лиц, с разветвленными связями, имеющими поддержку в тех же правоохранительных органах, очень и очень трудно. Чаще всего удары по такой «системной» коррупции являются результатом не борьбы с коррупцией, а борьбы с той или иной группировкой во власти которою решено уничтожить. Не будем ссылаться на российский опыт, но опыт борьбы с коррупцией в Италии второй половины 20 века – тому прекрасное подтверждение. Низкий КПД силовых органов в борьбе с коррупцией вполне естественен. Коррупция – это не извращение современной системы управления, а её сущностное качество. Противостоять необходимой части системы, находясь в системе, очень и очень трудно.
Но, раз наказание не является неотвратимым, то оно ведет не к уничтожению коррупции, а к повышению её себестоимости. Повышенные риски делают нерентабельным некоторые виды коррупции. И это основная, а может и единственная польза от силовой бобы с коррупцией. Системная коррупция с её огромными оборотами и гигантской рентабельностью, от этой борьбы практически не страдает. Так же трудно бороться с массовой низовой коррупцией, слишком много таких эпизодов, и слишком мал ущерб от каждого, что бы можно было эффективно пресечь значительное число случаев.

Наказание необходимый метод борьбы с коррупцией. Он, пусть не очень эффективно, ограничивает коррупцию. Кроме того, сам факт наказания выводит коррупцию из разряда «приличных» сфер зарабатывания денег. Но, как мы показали выше, этот способ является недостаточным для борьбы с этим злом.

Кроме кнута необходим пряник. Чтобы соблазн коррупции стал меньше у чиновника должно быть нечто, чем он дорожит и что он боится потерять в результате коррупционной деятельности.

Первое, что у него должно быть, это высокий уровень жизни. Низкооплачиваемому государственному служащему, как пролетарию, нечего терять, кроме своих цепей. Для бедного человека деньгами является то, что для богатого таковым не оказывается. Для бедного чиновника приемлем гораздо более низкий уровень рентабельности коррупции, чем у богатого. И страх наказания может повлиять на него гораздо меньше. Чего боятся, когда терять нечего?

Но, хотя высокий уровень жизни государственного служащего необходим для эффективной борьбы с коррупцией, он, так же как и наказание, недостаточен. Только доходы сравнимые с доходами от коррупции, да и то при условии высокой вероятности наказания, могут сделать коррупцию бессмысленной для чиновника. Но такой уровень доходов может обеспечить тот процесс, который мы выше назвали феодализацией: превращения чиновника в фактического собственника сферы, которой он управляет, что, как мы говорили выше, неприемлемо.
Но кроме прямых доходов есть и другие «пряники», для государственного служащего может быть более важные. Что дает чиновнику коррупция? Огромные материальные средства. Одна беда, средства эти нелегальны. Конечно, за дополнительную плату их можно легализовать. Но это хлопоты, и немалые. А главное – отмыть деньги до конца в наше время невозможно. Поэтому, такие деньги не могут гарантировать покоя, стабильности. Человек, взявший крупную взятку, не гарантирован от неожиданностей, которые могут произойти и завтра, и через многие годы. Нестабильность, неуверенность в собственной безопасности – это проклятье коррупционера. Государственная служба во всем мире, кроме России, гарантирует именно стабильность. В таких условиях выбор между большими деньгами и окладом превращается в выбор между многолетним риском и стабильностью. Далеко не каждый выберет первое. И, наконец, то, что в Советском Союзе называлось «моральными стимулами», а на западе – «репутацией». Государственная служба позволяет иметь лучшую из возможных репутацию. Репутация в современном мире, это – капитал. Причём капитал, который очень трудно приобрести, но очень легко потерять. А без этого капитала невозможно быть частью элиты. Именно отсутствие репутации является поводом непринятия российских олигархов в круг западной элиты. Выбор между деньгами и репутацией делается зачастую в пользу последней. Коррупция становится уделом авантюристов или людей, встроенных в столь мощные схемы, в которых можно не опасаться разоблачений.

Какие же выводы? Коррупция является сущностным качеством современной системы управления, являясь следствием противоречия между властью чиновника и его социальной ролью наемного работника. Разрешить это противоречие в современных условиях невозможно. Путь феодализации неприемлем, путь либерализации неосуществим. Поэтому снять противоречие и уничтожить коррупцию невозможно. Но можно существенно уменьшить её, сделав её менее рентабельной, как за счёт наказания, так и за счёт поощрения – материального и репутационного.