Большая Москва – новый Вашингтон или новый федеральный округ?

17 июня Президент России Дмитрий Медведев выступил на Петербургском экономическом форуме с программной речью. В этой речи он презентовал перед мировой общественностью свою программу модернизации, которая сводится к ослаблению роли государства в экономике и стимулированию частной инициативы и иностранных инвестиций.

Но, как не покажется странным, из всего выступления президента серьезный резонанс получило лишь последнее предложение – о расширении границ Москвы. И все же странным это может показаться лишь на первый взгляд.

Дело в том, что Россия, особенно последние двадцать лет, богата на стратегические инициативы. Но как показала практика, большинство из них либо вообще не реализуются, либо так меняются в процессе реализации, что их практически невозможно узнать. А поэтому наш народ не спешит реагировать на стратегические заявления власти, пока они не выливаются во что-то конкретное. Но инициатива по укрупнению Москвы может коснуться многих людей уже в ближайшем будущем. И СМИ, отражающие интерес населения, обратили на неё внимание.

Нам также хотелось бы обсудить эту инициативу. И не только по тому, что она привлекла внимание общества, но и потому, что она предполагает изменение границ субъектов федерации, а, возможно, и ликвидацию некоторых субъектов, например Московской области, что означает изменение федеральной структуры государства. А это уже вопрос важный для региональной ситуации в России. Чтобы серьезно обсуждать сказанное президентом приведем его слова: «Наконец, чтобы улучшить развитие московского мегаполиса, для целей финансового центра, и просто облегчить жизнь огромному количеству людей может быть также рассмотрен вопрос о расширении границ Москвы. То есть о создании столичного федерального округа, выходящего за традиционные границы Москвы, причём с переносом за эти границы значительной доли административных функций федерального уровня и, соответственно, государственных учреждений».

Как мы видим, здесь не одно, а два предложения: расширения границ Москвы и вывод из Москвы «административных функций федерального уровня».
Попробуем разобраться в этих предложениях. Целесообразность вывода административных функций из столицы вызывает большие сомнения. Да, конечно, Россия большая страна и она нуждается в дополнительных объединительных механизмах, а наличие в регионе федерального органа власти служит лишним напоминанием о федерации. Но, во-первых, развал государств обычно имеет более глубокие причины, чем наличие того или иного органа в том или ином месте. Вряд ли наличие Верховного суда СССР в Вильнюсе или Риге позволило нам сохранить Прибалтику. Во-вторых, развертывание федеральных органов власти в регионах потребует дополнительных возможностей в области связи и транспорта. Например, наличие систем специальной связи, чего в наших регионах практически нет. Мы не готовы к выезду органов власти чисто технически. И обойдется нам этот вывод очень и очень дорого. И, наконец, в-третьих, даже если технические проблемы удастся преодолеть (но на это в любом случае уйдет много времени и средств) то выводить из столицы безопасно лишь ветви власти: законодательную и судебную, которые ни по числу сотрудников, ни по роли в управлении страной большого значения в России никогда не имели. Попытка «размазать» по регионам органы исполнительной власти не может привести ни к чему кроме резкого понижения их эффективности. Находясь в одном городе, они и то не всегда могут наладить взаимодействие, а, разойдясь по всей Руси Великой, совсем перестанут работать согласованно. И это будет иметь политические последствия. Резкое понижение эффективности действий власти, причем демонстрируемое, не где-то там, в далекой Москве, а здесь на глазах провинциального населения, неизбежно вызовет сомнение в необходимости этого самого федерального уровня власти. Вот вам и удар по федерации. Так что предлагаемое лекарство обойдется дорого, его очень трудно применить, оно точно не поможет от болезни, а, скорее всего, её усугубит. Вывод один: применять его не стоит.

С расширением границ Москвы вопрос более сложный. Превращение столиц в специальные федеральные округа бывали в истории. Самый яркий пример – федеральный округ Колумбия, то есть город Вашингтон. Но создание федерального округа Колумбия было связано с тем, что в тогдашних США федеральная власть была довольно слаба, а власть губернаторов штатов была очень сильна. По этому наличие столицы на территории одного из штатов создавала опасность приватизации федеральной власти властью этого штата, что было бы смертельно для федерации. Пришлось создать независимую федеральную территорию.
В российских условиях, когда руководитель столицы, как его не называй – мэр или полпред в федеральном округе, назначается президентом и полностью от него зависит, нужды в изменении правового статуса столицы просто нет. А вот проблем прибавится. Во-первых, само такое преобразование потребует сложных правовых процедур. Во-вторых, немалых материальных затрат, включая отчисления в международные организации. В-третьих, создание нового административного субъекта резко ослабит его управляемость. Мне скажут, что другие федеральные округа значительно больше этого, и управляются более-менее эффективно. Да, это так. Но там существует два уровня власти: полпред и губернаторы субъектов. В новом административном образовании округ и субъект будут совпадать. И либо появятся два дублирующих уровня власти, либо этим образованием будет управлять кто-то один. В первом случае неизбежна неразбериха, приводящая к падению управляемости. Во втором случае прямое падение управляемости. Москва уже сейчас настолько огромна, что ей трудно управлять. Хозяйство города столь сложно, что постоянно приходится переходить на ручное управление, а если к нему добавить ещё территорию и ещё население, то система усложнится ещё более, что неизбежно скажется на её управляемости. И, наконец, в-четвертых, перекраивание федеральной структуры государства создает прецедент, который опасен сам по себе. Сегодня мы меняем границы Москвы, а завтра кто-то захочет изменить границы иного субъекта. Например, Татарстана. Здесь только начни, и процесс пойдет.

Но мне и здесь скажут, что во имя цели превращения Москвы в мировой финансовый центр можно потерпеть и снижение управляемости столицей, и «размазывание» системы федеральной власти по регионам, с неизбежным понижением эффективности этой системы. Не факт, что снижение управляемости – приемлемая цена за увеличение финансового оборота. Но даже если считать, что превращение Москвы в финансовый центр – это абсолютная ценность, все же встает вопрос: какая польза этому финансовому центру от предлагаемых преобразований? В России финансовый центр будет формироваться вокруг власти, а не вдали от нее. Поэтому вывод органов власти из столицы снизит её привлекательность для финансистов. А расширения границ столицы вообще ни чего не даст для улучшения финансовой привлекательности. Для включения в сферу обслуживания того или иного банка, важно не принадлежность к региону, а доступ к отделению банка. То же касается и бюджетных средств. Деньги области сейчас лежат в Москве, и будут здесь лежать независимо от того, будет ли это один регион, или два разных.
Так что можно сказать, что с точки зрения поставленной цели, предлагаемые решения неэффективны. Они требуют огромных усилий и порождают дополнительные риски, практически не давая ни каких выигрышей. Этакий «Сизифов труд». И это удивительно и не похоже на Президента Медведева, человека осторожного и расчетливого.
Но чего не бывает в предвыборный год? Думаю скоро мы узнаем причины, побудившие Президента озвучить такие предложения. И тогда сможем вернуться к этому вопросу.